文丨冯帅章（暨南大学经济与社会研究院院长、教授）

2019年5月9日，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布。这是一份非常重要的纲领性文件，为此前基本上处于政策空白区的0-3岁照护服务提供了国家级的发展指导意见。在此，笔者尝试对该意见提供一个初步解读。

赫克曼曲线
       首先，《意见》的发布体现了顶层设计的思路，其理念先进科学，符合国际潮流，切中现阶段现实国情。
       《意见》由国务院办公厅发布，无疑体现了最高决策层对于婴幼儿照护问题的高度重视。为什么一个长期被政策面几乎完全忽略的问题，能够在当下成为政策热点呢？这其实和我们目前的国情和面临的挑战是密不可分的。
       我认为《意见》至少可以从三方面应对我国当前面临的现实挑战。一是促进婴幼儿的人力资本发展。中国要建设人力资本强国，就必须要从娃娃抓起。美国芝加哥大学教授，2000年诺贝尔将得主，暨南大学经济与社会研究院顾问委员会主席赫克曼（James Heckman）教授是儿童早期发展的国际权威专家。他所提出的著名的赫克曼曲线指出，早期人力资本投资的回报最高，尤其是0-3岁阶段。目前的认知科学的最新发展和一些实证研究也支持这一论断。而当前我国的实际情况是，学前教育的政府财政投入只占总的教育经费的8%左右，而0-3岁幼儿园前阶段处于基本空白的状态。《意见》的出台无疑将从根本上改变这种情况，有望从根本上对我国人力资本投资产生深远影响。

赫克曼曲线：在一个给定能力的个体的生命周期中，假定每个年龄段实施同样的投资，“那么在其余条件相同的情况下，早期人力资本的回报率始终高于晚期”(Carneiro & Heckman，2003)。
       

二是针对我国面临的严峻的少子化问题。中国预期将在2030年或更早进入人口总量减少阶段。由于中国目前总和生育率仅为1.5-1.6左右甚至更低，远低于2.1的世代可更替水平，未来人口总量将持续快速下降，从长期来看将威胁到民族及国家的可持续发展。中国的人口基数很大，不可能如一些小国一样依靠国际移民解决问题，因此提高生育率就成为我们的必然选择。但养育孩子的高成本是导致很多家庭不敢生或不想生的重要因素。如果婴幼儿照护问题能得到有效解决，无疑将有利于提升生育意愿，提高我国的总和生育率。
       三是女性的劳动力市场参与问题。中国已经开始进入劳动力人口总量下降阶段，伴随人口总量减少的是老龄化程度的急剧上升，劳动力年龄阶段的人口问题已经凸显，并将继续恶化。因此，女性更多参与劳动力市场将有助于缓解劳动力缺乏的危机。但是，我国女性的劳动力市场参与率过去三十年来持续下降，女性相对于男性的工资水平也不断下降，这其中重要的原因是女性必须同时兼顾家庭和职场。女性因为照顾年幼的子女，可能不得不中断其职场生涯，这对于其长期发展具有很大的负面作用。因此，良好的社会化托育服务将有助于帮助女性解决后顾之忧，更好地投身于劳动力市场。
       要解决的问题
       其次，《意见》的发布涵盖内容丰富全面，但涉及到的许多具体问题还有待在下一步工作中厘清。
       一是明确了婴幼儿照护的有关各方的角色定位。《意见》提出“家庭为主，托育补充”的基本原则。一方面，家庭对婴幼儿照护负主体责任。另一方面，政府将为家庭提供科学养育指导，并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的帮助。对于家庭的支持主要体现在加强指导，通过入户指导、亲子活动、家长课堂等方式，利用互联网等信息化手段，为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿早期发展指导服务,其目的在于增强家庭的科学育儿能力。对于有托育需求的家庭，政府支持鼓励各类婴幼儿照护服务机构的发展，通过这些机构向家庭提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务。
       应该讲，当前的政策考量已经非常全面到位，但仍有一些在实际操作过程中需要解决的问题。例如，家庭主体责任具体如何体现？如果家庭对于婴幼儿发展没有尽到相应的责任，政府是否可以,以及应该如何介入以保护婴幼儿安全和健康？又比如，对于各种形式的照护服务，政府财政将如何投入？家庭在婴幼儿托育服务中多大程度上可以享受到政府的财政补助，这可能都是大家会特别关心的问题。
       二是明确了婴幼儿照护服务机构“百花齐放”的全面发展战略。《意见》鼓励多种形式的婴幼儿照护服务机构，既包括营利性，又包括非营利性，既包括新建，又包括扩建、改建的婴幼儿照护服务机构和设施。从性质上看，既包括公办民营，又包括民办公助等形式，甚至鼓励用人单位在工作场所提供婴幼儿照护服务。这些都真正体现了儿童优先的原则，显示了政府为保护婴幼儿安全和健康，促进婴幼儿全面发展而乐于因地制宜，灵活变通的发展理念。
       国家的政策导向将很有可能带来早托行业的井喷式发展。政府应该尽快出台具体的政策，支持并监管不同类型的婴幼儿照护服务机构的发展。在这个过程中，既要允许不同方式的试点，从试点中总结经验，又要加强底线意识，切实保障婴幼儿及其家庭的权益不受侵犯。另外，关于婴幼儿发展的研究在国际上也还处于比较初步的阶段，有必要大力加强在这方面的投入,并在可靠的经验研究成果基础上，制定一定的托育标准和规范，加强培训，提高婴幼儿发展照护服务的质量和水平。
       三是明确了相关主管部门的分工和具体职责。《意见》规定，“婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、应急管理、税务、市场监管等部门要按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。积极发挥工会、共青团、妇联、计划生育协会、宋庆龄基金会等群团组织和行业组织的作用，加强社会监督，强化行业自律，大力推动婴幼儿照护服务的健康发展。”这其中明确由卫生健康部门牵头，“负责组织制定婴幼儿照护服务的政策规范，协调相关部门做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理，负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导”。
       由于婴幼儿照护服务工作涉及的部门非常之多，在实际工作中，跨部门合作的效率如何，可能还有待于观察。地方政府有必要对于卫生健康部门的牵头工作给以坚强支持，确保不出现政出多门、推诿扯皮等不良现象。
       进一步的工作
       最后，《意见》所涉及到的内容应该是一个更加全面系统的解决方案的一部分。政府应在其他方面协同努力，以达到最好的政策效果。
       一是劳动力市场政策方面的配套。《意见》提出要“支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，并为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训”。同时，“全面落实产假政策，鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等积极措施，为婴幼儿照护创造便利条件”。这些政策都需要和现有的有关劳动关系、职工培训方面的法律政策进行具体对接，以防流于空谈或产生意想不到的其他负面影响。另外，适当延长男性陪产假，考虑男性育儿假也是一个非常不错的政策选项。这不仅可以减低女性因为享受产假，育儿假而招致的歧视，也能使得男性更多参与家庭劳动和儿童看护，分担女性的家庭负担。这两者都有利于女性可以更多更好参与劳动力市场。
       二是与其他家庭政策，特别是与生育相关的政策的配合。如前所述，《意见》出台的一个潜在目标是提高生育率，只有与其他政策手段同时发力，方能取得较好的效果。比如，在税收政策方面，目前的个人所得税子女教育专项附加扣除仅包括学前教育，也就是年满3岁至小学入学前教育阶段，未来应该可以考虑将0-3岁的婴幼儿阶段也包括在内。另外，在教育方面，城市地区的入园难的问题日渐突出。如果不能解决好幼儿园供应不足的问题，单单着眼于0-3岁的托育服务，对于生育率的提升效果将比较有限。
       三是对特殊人群的婴幼儿托育需求专门进行考虑。农村地区尤其是贫困农村地区的婴幼儿发育水平明显低于城市地区，由于监护人的受教育水平较低，居住更为分散，其托育需求与城市地区也非常不一样，应该加大投入，并采取更加有针对性的服务措施。流动人口的婴幼儿托育需求也具有其独特性。《意见》提到“按照属地管理和分工负责的原则，地方政府对婴幼儿照护服务的规范发展和安全监管负主要责任”，但并没有明确提及户籍问题。按照目前义务教育阶段的做法，流入地地方政府对于外来人口的婴幼儿照护服务同样负有主要责任。当然，这种责任在具体操作中多大程度能够落实，还需要进一步观察。
 

本文首发于澎湃研究所，原文链接：

https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_3427812?from=singlemessage