文|冯帅章 暨南大学经济与社会研究院、经济学院院长，教授
近日，“新基建”成为我国经济领域重要的高频词，各地也陆续公布了与“新基建”相关的2020年重点项目投资计划，计划投资体量已超40万亿。“新基建”主要是指包括5G基建、特高压等七大板块的新型基础设施建设。相对于“铁公鸡”的老基建，新基建有其优越性和必要性，但还是属于物质资本的范畴。为了充分应对疫情对总供给和总需求产生的长期不利影响，需要同时重点进行人力资本方面的投资。
面对本轮新冠肺炎疫情以及国内外各种不确定性因素的影响，提出加快推动“新基建”建设可以提振信心，对于壮大新兴产业，激发经济增长潜能，缓解我国经济下行压力而言有重要意义。
然而仅仅投资于“新基建”为代表的物质资本，可能很难避免当年“四万亿”所带来的一些不利影响。正确的做法应该是在“物”与“人”之间寻求一种平衡，既投资于物，也投资于“人”。
大规模人力资本投资正当其时
从短期来看，大规模投资人力资本可以达到与其他刺激计划类似的效果，提振信心，从需求侧稳定经济形势。更进一步，相较于其他刺激计划，人力资本投资从长期来看具有以下几点独特优势。
首先，人力资本的投资回报率高，收益时间长。根据目前的文献，教育投资的回报率平均在10%左右，这还不包括人才聚集产生的正外部性。大规模增加人力资本投资不会产生物质资本投资常见的投资回报递减的问题，相反，人才的聚集可以产生积聚效应，进一步促进生产率提升。人力资本投资不仅使被投资人终身受益，还可以通过代际传递使后代受益。
其次，人力资本投资与物质资本投资具有高度的互补性。一方面，诸如“新基建”之类的投资项目必然催生对于高技能人才的需求。另一方面，投资于高技能人才，可以导致企业采用更加技能偏好型的技术，从而内生地引起产业转型与技术进步。笔者与合作者针对1999年开始的高校扩招的研究发现，高校扩招增加了高技能人才的供给，从而使得企业更多采用资本密集型技术及进行研发活动。
再者，人力资本投资可以“一石三鸟”。 人力资本投资既是应对新冠疫情这只“黑天鹅”的好方法，又能对付我们目前所面临的低生育率以及老龄化的“灰犀牛”。 良好教育投资可以在短期创造高需求，以减轻新冠疫情导致的短期经济下行压力。更重要的是，人力资本投资所带来的生产力水平提高，可以缓解人口低生育率和老龄化带来的负面影响，这也是我国在面临“人口红利”消退挑战下提高人口质量的应有之义。
最后，针对弱势群体加大人力资本投资，能兼顾社会公平与效率。在中国，由于大规模的城乡人口流动造成了一个规模庞大的流动人口子女群体，根据国家统计局数据估算，2015年，全国0-17岁流动儿童规模3426万人，留守儿童规模6877万人，流动人口子女总数1.03亿人，占中国儿童总人口的38%。也就是说，中国每10名儿童中就有约4名为流动人口子女。流动人口子女的教育问题是我国当前面临的一个重大问题。这些儿童大多面临成长过程中的种种问题，投资这些弱势儿童的早期发展，将既能产生高水平的教育回报以提高投资的效率，又能通过减少教育不平等及长期的收入不平等从而兼顾公平。
如何进行人力资本投资
那么，如何围绕走出疫情不利影响，在新一轮投资中，不仅做好“新基建”等物资资本的投资，而且兼顾人力资本方面的投资呢？笔者认为可以在以下几个方面重点着力：
第一，加大学前教育投入力度。根据诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼（James Heckman）的研究，儿童的早期人力资本投资的回报率高于其余阶段的人力资本投资回报率，因此公共财政应该在儿童的早期人力资本发展中投入更多的资金。但当前我国的实际情况是，学前教育经费只占总的教育经费的8%左右，幼儿园生均教育经费支出在各级教育中最低，甚至不到高等学校生均教育经费支出的30%，0-3岁婴幼儿早期教育的财政支出尚处于基本空白的状态。因此，政府应当增加对学前教育的财政经费投入总量，逐步填补对0-3岁婴幼儿的公共教育服务的空白。
政府投资还应兼顾不同类型的学前教育机构。2018年民办幼儿园占幼儿园总数的62.2%，民办幼儿园在园幼儿占全国在园幼儿总数的56.7%。然而，在这次疫情冲击下，推迟幼儿园开学对许多“自负盈亏”的民办幼儿园造成了经营困难，使它们“活下来”都成了问题。政府可以通过加大补助、硬件提升、人力培训等多种方式支持民办幼儿园和民办托育机构的生存与发展。
第二，为流动儿童提供更多义务教育学位供给和更高质量教育。流动儿童是城市未来发展的重要人力资源，但他们在城市教育体系里却面临重重困难，无法与当地户籍儿童享受同等的教育资源。2016年，在义务教育阶段公办学校就读的流动儿童比例为79.5%，还有近300万名流动儿童只能进入面向流动儿童的较低质量的民办学校。流入地政府可以通过大力兴办新的公办中小校，为流动儿童提供更多公办学位。
另一方面，政府可以提高对就读民办中小学的流动儿童的支持补贴力度。由于公办学校的生均经费较高，通过补贴民办学校提高流动儿童受教育质量是一个比开发公办学校更加经济的做法。例如，上海市政府从2008年起对民办小学补贴生均经费，全面实现免费的义务教育，并且将生均经费补贴从每年2000元逐步提高到目前的7000元左右。笔者之前的一项研究发现，财政支持力度的加大可能对于民办小学的教学质量改善起到了非常显著的效果。从2010年到2012年，民办农民工子弟学校和公办学校的流动儿童的数学成绩差距缩小了超过一半。
第三，提高对农村地区的教育支出。农村教育是中国基础教育的重要组成部分，从学生人数看，2017年农村义务教育和普通高中教育在校生分别为9483万人和1243万人，占总体在校学生的65.4%和52.35%。然而，城乡地区间教育水平差异依旧较大。有学者测算，城乡地区间教育水平的差异对城乡居民收入差距的贡献达到了近35%，严重加剧了社会中的不平等。城市偏向的教育经费投入政策正是影响城乡教育水平差距的重要决定因素。例如，2017年农村普通初中和小学生均一般公共预算教育经费支出依次为1.46万元和1.05万元，虽然都较以前年份有增长，但依旧分别比全国平均支出水平1.64万元和1.13万元低。对此，政府应当提高对农村地区的教育支出水平，例如提高农村生均教育经费支出，加大对农校基础设施、师资等方面上的投入。不仅如此，还需要重点关注农村教育中的庞大弱势群体——农村留守儿童和困境儿童，减缓特殊的成长经历对他们人力资本积累上的负面影响，避免贫困的代际传递。
第四，打造适应高质量发展的职业教育体系。人工智能、数字技术，5G技术等新型基础设施建设内容，同时也意味着未来就业市场对相关技能人才队伍的需求。例如，根据教育部、人社部和工信部联合预测，制造业十大重点领域在2025年的职业人才缺口将接近3000万人。然而，中国职业院校的数量和入学人数还较少，投入经费占比小。2017年，全国共有中等职业院校1.07万所，在校生1593万人，分别占高中阶段教育学校总数和在校生总数的40%左右，而高等教育中的职业院校和在校生的占比则更小。同年，中等职业教育经费总投入为2463亿元，占全国高中阶段教育经费总投入的34%，普通高职高专教育经费总投入为2150亿元，甚至不到全国高等教育经费总投入的20%。对此，政府应该更加重视职业教育，例如提高职业教育的经费投入，加强职业学校的办学条件，为满足今后的新型就业市场需求加快培养一批高技能人才。
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