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公办还是民办?流动儿童义务教育阶段的挑战

文丨冯帅章(暨南大学经济与社会研究院院长 ,长江学者特聘教授)

       韩昱洁(暨南大学经济与社会研究院助理教授)

在十九大报告中,习近平总书记指出,必须把教育事业放在优先位置,努力推进教育公平,让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。过去40年来,中国经济社会发展和快速城镇化导致了农村人口不断向城市转移,同时也使大量农民工子女随父母迁移到城市。根据2010年六普数据估算,全国流动儿童总数已超过三千万。数量庞大的流动儿童的教育问题,不仅事关教育公平,也直接影响中国教育的整体水平。

党和政府高度重视流动儿童的教育问题,出台了多项政策以确保流动儿童在流入地的受教育权。然而,尽管各地流动儿童受教育情况有所不同,流动儿童迄今仍然面临不完全公平的教育环境。例如,北京市严控民工子弟学校规模,主要依赖公办学校招收流动儿童。上海市将郊区的民工子弟学校以政府委托办学的形式纳入民办学校监管体系,形成公办学校为主、民办学校为辅的流动儿童免费教育体系。而广州与深圳教育体系更为市场化,民办学校招收流动儿童比例与公办几乎平分秋色。总体来说,从全国范围来看,仍有相当比例流动儿童无法顺利进入当地公办学校,而只能入读专门招收流动儿童的民办学校。

因此,要改善流动儿童的教育现状,为政府制定相关政策提供坚实的经验基础,需要首先理解入读公办或民办学校对流动儿童在短期和长期的影响,以及影响的具体机制。

流动儿童义务教育阶段的民办学校

流动儿童教育问题主要是源于中国既有的户籍制度与人口流动现实之间的不协调。由于义务教育阶段中小学的教育经费均由县(区)级政府进行分配,很难在不同区域间跟随人口进行转移。因此,流入地政府没有足够的动力为流动儿童提供公共教育服务,而没有本地户口的流动儿童也无法在流入地充分享受到法律所规定的免费义务教育。2001年,国务院首次提出“两为主”政策(即以流入地政府为主、以公办学校为主),2012年中央政府又发布了“两纳入”政策(即地方政府在教育计划和财政预算中纳入流动儿童)。各级地方政府也相应出台了文件措施,落实流动儿童接受公共教育服务的解决方案进一步加强。国务院教育督导委员会办公室的报告显示,入读公办学校的流动儿童比例由2008年的60%上升到2014年的79.5%。然而,仍有大约20%的流动儿童就读于民办民工子弟学校。

民工子弟学校对解决流动儿童的教育问题发挥了重要的作用,但其本身也面临种种问题。民工子弟学校是市场化的产物,起初是被企业家作为私营企业经营,其重要目的是追求盈利。这些学校主要通过收取学费来运营,而由于生源主要是无法进入公办学校的普通或劣势流动人口家庭子女,收费水平普遍较低。这就导致了民工子弟学校无论是硬件还是软件都与公办学校差距很大。由于早期的民工子弟学校法律地位不明晰,经常被关停,学校举办者也缺乏进行长期投资的动力。

我们的研究通过在上海搜集的调查数据,探讨流动儿童入读民办小学是否会在短期对人力资本和升学,以及在长期对入读高中的影响。

民办学校教学质量更低

上海是流动人口最多的城市之一,面临大量的流动儿童,上海市政府积极响应中央“两为主”政策,在2008年1月公布了《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》,提出了“农民工同住子女义务教育三年行动计划”(以下简称“三年计划”)。“三年计划”要求在2010年底前关闭所有中心城区的民工子弟小学,这意味着居住在市中心的所有流动儿童都应当进入公办小学。另一方面,“三年计划”要求关停部分郊区的民工子弟小学,其他的全部都以政府委托办学的形式纳入民办学校监管体系。因此,居住在上海市中心区的流动儿童全部进入公办小学;而住在郊区的流动儿童部分进入公办小学,部分进入民办小学。

我们在之前的研究中,对上海市11所公办小学和9所民办小学的学生进行统一的数学和智力测试。结果发现,入读两类学校的流动儿童智力相当,但学校类型是影响流动儿童数学成绩的重要因素,民办学校的流动儿童数学考试成绩显著比公办学校的流动儿童低。这显示民办学校教学质量更低,入读民办小学对流动儿童的认知能力有负面影响。在随后的研究中,我们继续跟进这些流动儿童的情况,并且发现,随着上海市政府对民办学校的支持补贴力度加大以及监管力度加强,2012年的民办学校师资、学生成绩、家长反馈相较2010年都有较大提升。然而,根据学生成绩和家长的满意度反映,民办小学和公办小学之间教学质量仍有相当差距。

民办学校面临不公平制度壁垒

相对于幼升小,流动儿童小学毕业以后在上海继续升学的现状更为窘迫。我们的研究发现,小学毕业学校的类型是决定流动儿童能否进入上海本地初中的重要因素。对于流动儿童,民办小学的毕业生进入上海本地初中的概率显著低于公办学校的毕业生。这一差别与两类学校学生的考试成绩无关,完全是制度性的不平等导致。上海没有专门针对流动儿童的民办初中,而现有公办中学的学位不足,且优先录取对口公办小学的学生。因此,只有少量民办小学的学生在初中学位有剩余后才能进入上海的公办初中,而其余大部分需要返回原籍。返回老家的流动儿童要重新适应家乡的教材和新的学习环境,他们当中的许多孩子将从“流动儿童”转化为“留守儿童”。基于类似的原因,入读民办小学的流动儿童即使初中留在上海,也可能在初中阶段离开上海、返回老家。

入读民办学校除了在短期对流动儿童的认知和升学有影响,还有长期的影响,包括对流动儿童顺利升学高中的影响。

义务教育阶段入读民办学校的长期影响

教育部近期公布的《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》提出,到2020年,全国普及高中阶段教育。这无疑凸现了高中教育的极端重要性。高中教育不仅是继续升学接受高等教育的必要步骤,并且本身也带来巨大的工资回报。根据2017年中国家庭就业调查(CHES)数据的显示,最高学历为高中水平的劳动力的年平均工资比最高学历仅为初中水平的劳动力的年平均工资高26%左右。国外学者的研究也显示,是否接受高中教育对于犯罪行为和死亡率等都有显著影响。

根据笔者和合作者在上海进行的长期跟踪调查,我们发现,调查样本中98%的上海本地儿童能连续升学进入高中,但仅有80%左右的上海流动儿童能顺利进入高中,他们当中大部分辍学,少部分留级念初中。在流动儿童中,小学阶段就读民办学校的,相比较于公办学校毕业生按时顺利入读高中的可能性更低,更有可能辍学或留级。一方面,民办小学的教学质量较差,导致学生成绩更低,而学习成绩无疑是进一步升学的重要决定因素。另一方面,入读公办小学的流动儿童更可能继续留在上海念初中,从而增加了他们进入职业高中的概率。

政策建议

是否进入公办小学对流动儿童的意义重大——不仅关系到流动儿童的成绩、是否继续留在上海念初中,还影响他们顺利进入高中学习的可能性。而这最终影响的是这些儿童在未来的工资水平高低,身体健康程度,是否犯罪等,乃至整个国家公民的教育素质。

作为城市未来发展的重要人力资源,流动儿童的教育问题不仅涉及教育公平,还直接关系到社会的和谐有序发展,以及中国未来经济发展和社会文明进步。流入地政府应当为流动儿童提供更加平等的教育机会,加大公办学校向流动儿童开放的力度,包括优质公办学校。同时,民办学校作为一种过渡形式,在目前公办学校资源不能满足所有流动儿童的入学需求的情况下,仍有存在的必要。政府需要加大对民办学校扶持和监管的政策,并提升民办学校教学质量,破除公民办之间的制度壁垒。

 

本文首发于澎湃新闻,链接:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3046662



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